第一，国家权力结构中行政权过强、司法权威不足，在个案层面和制度层面均制约法院作出实质裁判。
行政复议机关与行政行为作出机关之间是领导与被领导的关系，相较于行政诉讼，行政复议在实质性解决行政争议方面有着更大的制度空间，修法应当充分发挥行政复议这一优势，对复议体制、复议审理模式、复议决定类型等作出重大调整。（2）一审结束后当事人提起上诉，二审程序终结后，当事人没有申请再审，也没有到法院信访，法律程序终结。
[32] 参见黄学贤：《关于行政复议委员会的冷思考》，《南京社会科学》2012年第11期，第106页以下。修法应当单独设定一个条文对变更决定进行规定，同时吸收复议法实施条例的规定，进一步扩大变更决定的适用情形。参见余凌云：《论行政复议法的修改》，《清华法学》2013年第4期，第68页。第二，复议机构积极行使调查权、依职权主导开庭审理有利于保障申请人合法权益获得实质救济。对于违法的行政行为，法院在其司法审查权限范围内能够直接变更行政法律关系的，不宜撤销之后发回行政机关重新作出新的行政行为，否则原告很可能因不服新的行政行为再次面临需要提起诉讼的困境。
将复议权集中由政府行使后，在复议机构设置上可考虑将复议机构与法制工作机构相分离，在行政复议机关之下直接设立专门的行政复议机构。基于宪法关于地方各级人民政府与其工作部门、上级人民政府与下级人民政府之间关系的规定，复议机关在实质化解行政争议这一目标的实现上，具有法院所没有的组织优势与专业优势。有关作为新民主主义政体的民主集中制的论述，参见毛泽东：《新民主主义论》，载《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第677页。
从政治社会学的角度来看，这一结构是当今中国政治稳定的重要前提。（一）理解民主集中制的政治社会学视角 民主集中制最早由列宁提出，[7]在实践中逐渐发展。[54] 参见胡锦光：《论我国法院适用宪法的空间》，《政法论丛》2019年第4期，第13页。[20] 私人利益的融入引发了一系列制度转型，经济事务、法律事务等开始朝向独立化和专业化的方向发展。
治作为专业化的科层运行机制，能够更加高效精准地回应社会环境中诸如金融、科技、互联网、食品安全等领域的问题，并将相关信息反馈给政，促使其对政治决策进行反思和改进。总之，要在民主的基础上有效实现集中，政、治、民三者不能仅仅满足于分化，还需要进一步加强联系与沟通，以使民主和集中同时实现。
在一个功能分化的、按多元标准运行的复杂社会中，[13]政治系统的目标是，通过组织机制的合理设置，不再将一元化标准强行植入社会领域，同时又要保证政治系统沿着特定的政治方向运行，充分回应社会中不断涌现的新问题，并有足够能力作出有约束力的政治决断。作为一项政治安排，合宪性审查权力需要内嵌于八二宪法所确立的国家权力结构中，构成中国政治体制和国家权力结构的一个基本环节。……我们是社会主义国家，国家的、社会的利益同公民的个人利益在根本上是一致的。在政治体制之内全国人大及其常委会拥有专属管辖权，意味着法院在遇到合宪性审查案件时，没有处理权限，必须移交全国人大或全国人大常委会处理。
[32] N. Luhmann, Die Politik der Gesellschaft, Suhrkamp 2000, Frankfurt am Main, S.83. [33] 规训政治系统是出于维系社会系统功能分化的需要，传统的权力分立、基本权利保障都是为了防止政治系统的扩张，N. Luhmann, Grundrechte als Institution, Duncker Humblot, Berlin 1986, S.41; N. Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, Suhrkamp, Frankfurt am Main 1995, S.297 ff., S.472. [34] 彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载中共中央文献编辑委员会编：《彭真文选》（1941—1990），人民出版社1991年版，第454页以下。[30]首先，议行之间互相区分、功能有别。另一方面，合宪性审查又要起到维系议行结构平衡的作用。全国人大和全国人大常委会作为最高国家权力机关超然于其他国家机关之上。
全国人大和全国人大常委会有必要针对这两种制度安排作出更为细致的规定，即在全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会相应工作的基础上，对宪法监督和宪法解释的事项进行适度区分。法官在作出裁判时，有必要考量宪法规定并权衡基本权利的价值，以免造成法律体系的割裂。
整体来看，改革开放以来，在宪法修改的基础上，国家权力的运行和配置相应发生了变迁。（3）政治决定，如全国人大或全国人大常委会的决议。
原因在于，以处于治权维度的国家机构为基础构成的科层制，只有建立起适当的分工，才能构建起专业化的科层体制，并适应现代社会的复杂性。随着经济系统的分出，为适应由此产生的经济治理的需要，以及进一步产生的多元社会治理的需要，政治系统也随之调整，运动式治理逐渐让位于日常的行政治理体制。民主集中制的中心是民主，我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。立法是民主过程的体现，合宪性审查是对代议制民主的纠正。[28] 议行融合的说法可能更为贴切，但融合一词的表意并不清晰，融合的程度和范围也难以确定。也就是说，当立法法规定的相关主体发现相关规范文件存在违宪之虞，应直接提请全国人大常委会进行审查或给出宪法解释，防止不同机构对于宪法的理解发生不一致或出现偏差。
注释: [1] 习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），人民出版社2017年版，第38页。（2）有效率地作出有约束力的政治决定。
在这一维度中，合宪性审查对人民民主的服务与确认，主要通过三种方式实现：其一，保障政治意志形成过程中的参与权。只有如此，合宪性审查制度才能真正落地并发挥其特有功能。
其二，规范政治意志形成的过程，为之设定宪法边界。[54]法国便有类似的做法。
最后，二者都离不开民众这一系统的支撑，只有与民众产生关联，议行二元结构才能获得源源不断的民主动力，纠错机制才能行之有效。同时，政与民之间通过程序建立起来的结构耦合机制需要进一步提升，以确保民众意见能够反映到政治决策层面。刘松山：《备案审查、合宪性审查和宪法监督需要研究解决的若干重要问题》，《中国法律评论》2018年第4期，第21页以下。与此呼应，处于议—行关系维度的合宪性审查，需同时在政治层面和法律层面展开。
[46]（2）立法对权利义务的分配。中国需立足自身的政治结构和国家权力运行体制，探索发展合宪性审查的中国道路。
治则是一套专业化的科层体系。鉴于应对社会复杂性的功能划分的要求，此处的监督只能通过汇报工作、人事任免、人大代表的质询等非直接介入相关机构工作的方式来进行，这里的最高性也就不是直接命令式的工作领导，而是通过间接的监督方式来体现。
现有研究大多聚焦合宪性审查制度的法律功能。[35] 参见王旭：《国家监察机构设置的宪法学思考》，《中国政法大学学报》2017年第5期，第138页。
备案审查的问题在于，相关程序、审查内容以及效力都还不够明确。当前，在规范审查领域，主要存在以下两点问题需要厘清。这两个原则要求：（1）国家机关要更有效地领导和组织社会主义建设事业。在这个维度中，全国人大和全国人大常委会的权限也被明确限定，并与其他国家机关形成了权力分工。
只有如此，民主才能通过制度化的程序将多样化的社会需求反映到政治层面，政治系统也才能具备迅速、充分回应社会需求的专业能力，真正做到民主与集中相结合。在冯仕政看来，国家运动的实际发生，需要同时具备三个条件：一是国家对社会改造怀有强烈抱负或面临强大的绩效合法性压力，因而对社会改造的态度比较积极甚至激进。
[56] 参见上引陈淳文文，第109页以下。[31] 参见张翔：《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》，《比较法研究》2018年第3期，第143页以下。
中华人民共和国成立之时，建立在当时政治情势基础上的政治目的是国家稳定、统一、富强，这决定了民主集中制要更加朝向集中的方向发展，从而建立起理想化的议行合一的民主集中结构，强调代议、执行的高度同质化，而非议行之间的区分与制约。对立法草案的合宪性审查固然重要，也确属中国特色，但对立法草案的合宪性检验本质上仍属民主立法的范畴，是代议制民主过程的一环，其没有进入到合宪性审查的核心任务领域。
